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規劃局副局長受審:容積率調整成官商交易常事

規劃局副局長受審:容積率調整成官商交易常事

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[導讀]尤其是公共資源,市場化程度不高,而政府權力支配性約束太強,通過市場經濟平等公平交易的機會就少。也因此,權力尋租的空間就會膨脹。這也是國傢要深化市場經濟改革的重要原因。
2012年12月10日上午,長沙市市政設施建設管理局原局長顧湘陵在湖南省衡陽市中級人民法院接受庭審。CFP供圖1月末,顧湘陵及妻子的命運再次面臨變局。湖南兩會前夕傳出消息,衡陽市檢察機關已就顧湘陵受賄案提出抗訴。此前的2012年聖誕節期間,長沙市市政設施建設管理局原局長顧湘陵單獨或分別夥同其妻子、弟弟非法收受他人財物或以明顯低於市場價為自己和特定關系人購房,除2000元馬來西亞幣外,收受的其餘款項及財物折合人民幣共計1687萬多元,另有來源不明巨額財產4711萬元而被衡陽市中級人民法院一審判處無期徒刑。他在長沙市規劃設計院工作的妻子吳利君,因共同受賄罪,被判處有期徒刑二年,緩刑三年。“這次有所不同,是省人民檢察院指令提出的抗訴。”1月29日中午,一位知情人士據此認為,曾任長沙市規劃局副局長的顧湘陵,命運被再次“規劃”的可能性明顯上升。提高容積率逐利,收買規劃官員2011年春節前一天,長沙市規劃局原副局長、時任長沙市市政設施建設管理局局長的顧湘陵欣然赴約。邀請他的是長沙三益緣會所董事長程佩夫。顧與程是老熟人。2007年,程開發雅致名園項目,顧設法讓程的項目增加瞭近1000平方米的建築面積,少交瞭400多萬元的土地出讓金。此次飯局,程還指望顧能在某項道路工程的餘款結算上打招呼。顧點頭應允,並笑納瞭1萬元紅包。在重1斤3兩、篇幅達497頁的一審判決書中,這是顧被記錄的最後一次受賄。這次受賄半年後,他被湖南省紀委調查,隨後移送司法機關。衡陽市中級人民法院的一審判決書中陳列,長沙市有80多個樓盤,因開發商賄賂顧湘陵,發生瞭容積率調高、建築面積增大、樓間距縮小、停車位減少等等變化,雙方因此發生瞭權錢交易。其中,容積率的調整是官商交易中最為常見的一幕。2005年,長沙中江置業有限公司以原湖南省工程機械廠土地開發中江佳境天成項目。因該片土地拍賣時規定的容積率是3.0,為獲取更多利益,開發商想將容積率提高到3.9。為此,該公司董事長郭建中找顧湘陵幫忙。顧建議郭“曲線救國”:先通過原機械廠廠長陳富國、副廠長羅漢生,以機械廠改制困難為由找長沙市相關領導簽字,批示提高容積率,再轉批給市規劃局。在長沙市規劃局局務會討論該項調整時,顧予以力挺。最終該項目容積率順利調整為3.9。2007年11月,郭建中又找顧湘陵幫忙再次將容積率從3.9調整為4.15。顧湘陵再度設法使其審批通過。擔任多傢房地產公司法律顧問的律師羅秋林告知,容積率是指一個小區總建築面積與用地面積的比例。一般來說,一個良好的居住小區,高層住宅容積率不應超過5,多層住宅不應超過2。但眾所周知的是,因土地成本問題,容積率越高開發商的利潤就越豐厚。掌握規劃實權的官員隻要筆下稍稍一動,對開發商來說,就是以百萬元計的利潤。因此,容積率的提升,其背後往往有著不可告人的交易。2006年,位於桂花路的一處高層樓盤瑞寧花園開始建設,招拍土地時容積率規定為3.5,開工建設時竟然成瞭5.0。事後,在媒體的報道中,公眾才知曉瞭真相:長沙佳天投資發展有限公司董事長車雄偉以湖南宏天房地產開發有限公司名義開發瑞寧花園項目。在顧同意在10%幅度內給予調整的情況下,開發商按3.84設計、報送方案。長沙市規劃局召開專傢評審會後,車更進一步提出調整到5.0的要求,並在陪同顧到美國“考察學習”期間反復遊說。通過一邊核發建設工程規劃許可證,一邊打報告讓市政府同意調高容積率,車如願以償。2005年,位於中山西路、繁華地帶的一個純居住小區開始建設,該項目最初下達的規劃指標中容積率為3.0,開發商通過找顧,將該項目容積率由3.0提高至7.0。這令不少行內人士大跌眼鏡。湖南宇凱房地產開發有限公司與湖南省第三招待所合作開發瞭景江東方項目。長沙市規劃局最初下達的容積率為7.0,公司總經理胡躍建想提高到8.0。顧建議其以省第三招待所名義向市政府提出調高容積率的申請,後得到批準。長長置業有限公司董事長侯吉聯2005年開發金都商業中心項目,托請顧幫忙折減停車位30%,將容積率從6.0提高到7.52。同樣由侯吉聯任董事長的長沙縱橫置業有限公司開發上海城項目,顧幫其將該項目的容積率從2.4提高到3.02。類似的“樓超超”故事,在顧的案卷中比比皆是。律師羅秋林指出,顧案中一些開發商紮堆來提高容積率的現實,反映瞭提高容積率是現在房地產市場腐敗的一個秘密武器。他說,由於建安成本相對固定,如果開發商成功地拿到土地之後,再次提高容積率的話,就可以大大提高自己的收益。在這個過程當中,規劃部門是必須說服或者收買的目標。1月22日,一位業內人士向記者透露,容積率的提升不僅侵害瞭業主的權益,更易導致國有資產流失。他舉例說,一棟7層的房子蓋成20層,對於建築的危險性自不必說。而原先有些業主的采光權,包括享受綠地的權利必然受到影響。另一個方面,國有土地在拍賣的時候,一般來說都是固定的容積率,如果提高容積率的話,按照國傢的規定是必須要補交土地出讓金的。事實上的情況是,原本應該交給國傢的大量土地出讓金,就這樣變成瞭開發商手中的利益。他認為,這是目前房地產市場上經常看到而易被忽視的一種犯罪行為。除瞭提高容積率外,規劃官員裁定對地產項目商業面積的增減,亦可讓開發商俯首。據瞭解,按相關技術規定,一般是依照社區規劃總建築面積的3%~5%去建設商業網點。由於商業地產價格遠高於住宅,3%到5%的裁量權,也成瞭不法官員的撈金利器。馬王堆中路的一經濟適用房項目三期中,通過顧的幫忙,開發商將部分商業樓層由2層變3層;11棟~13棟之間的商鋪進深由10米調整為35.8米。這樣變相增加瞭商業面積。位於萬傢麗路的一樓盤,開發商為引進大型超市,找顧增加商業面積,顧同意增加,並相應提高瞭商住樓的容積率。檢方指控,95個樓盤中約1/10的樓盤通過顧增加瞭建築面積。收過百餘人的賄賂,大多是泛泛之交對於顧的犯罪事實,南華大學文法學院副院長羅萬裡教授認為,這種缺乏公眾參與的規劃,使規劃官員掌握的行政權力發生瞭變異,“本來是一種公共權力的行政權,變成瞭幾個人掌握的特權”。但前述業內人士則表示,以其多年在建設領域任職的經驗,單獨把板子打在顧湘陵的身上有失公允,或者是該案中仍有很多背後故事沒有被揭開。這位不願具名的人士稱,在通讀檢察機關的起訴書和法院的判決書後他發現,顧案中很多與地產商的交易存在著明顯“不對等”的情況,令其生疑。例如:2006年,長沙市開福區某小區建房,地產商通過顧將容積率從6調整到7.5,開發商共計6次送去瞭9萬多元;2008年,某開發商因市場不景氣,請顧幫忙將原來報建的大戶型全部改成小戶型以便售賣,事成後分10次送去瞭5萬多元;2005年,顧幫忙將某地產商開發的一棟綜合樓的限高從50米提至100米,老板分4次送去瞭5萬元……“顧在長沙市規劃局任要職10多年,堪稱業內權威人士,他會天真到不知地產商可能牟取的利益,進行如此廉價的交換?”他說,相關司法文書中許多細節透露的程序似乎是——開發商有瞭調整容積率、增加面積等需要,電話邀請顧赴飯局,觥籌交錯間送上紅包,然後大事遂成。但這在實際操作中可能性其實不高。“規劃建設部門的官員並非收錢的機器,一來電話不分親疏就端杯拿錢。另外,以平常心揣度,你又怎麼知道對方不是給你設套,把你往紀委送?”他說,這樣的交易中一般會有中間人,或是領導先前已有指示,或是有交情匪淺的朋友聯絡。上述“不公平交易”反而證實瞭顧與這些開發商交情平平,或者對方更有所恃。羅秋林和羅萬裡對此也表示贊同。最早研究顧案的羅秋林稱,顧自己交代曾收受100多商人的賄賂,但從法律文書上認定的看,大多是泛泛之交。幫朋友必定用心,回報也高羅秋林分析說,一個規劃局長肯定有自己真正信得過、“感情深的”朋友。對這些人,顧必定用心,其回報也高。湖南新金鴻置業集團有限公司董事長周力似乎是其中之一。2001年,新金鴻公司開發東方新城經濟適用房項目。2005年該公司在項目三期報建過程中,新金鴻公司書面請示長沙市政府,申請調整項目三期規劃指標。長沙市規劃局經論證並報請市政府,同意將該項目容積率由1.8調至4.0,由多層調至高層。此後,周力托請顧湘陵在增加商業面積和解決日照不足問題上給予照顧。2003年,周力在建設水雲間別墅區過程中,擅自在圭塘河公共綠化帶建一個高爾夫練習場,被芙蓉區規劃分局查處。顧湘陵給時任分局局長的張旭東打招呼,該高爾夫練習場後在沒有任何手續和未被處罰的情況下建成。周對此銘記在心,先後奉上現金8萬元、支付房屋改建費用2.74萬元。此後,顧為自己和妻姐吳利明購買位於長沙市人民東路水雲間小區6402號、6401號別墅。周力給予瞭大幅優惠,兩套別墅實際交易價格為3200元/平方米。一審法院認定,當時兩別墅針對不特定多數人的市場優惠價為5800元/平方米。折算後兩者間差價232.7萬元。在顧案中涉入較深的還有長沙中江置業有限公司董事長郭建中。2001年,郭開發“財富時代”項目,為與長沙鐵路總公司土地置換一事,找顧湘陵幫忙。顧湘陵以規劃局名義找到長沙鐵路總公司房產分處處長劉某進行協調,劉為處理好與長沙市規劃局的關系,同意土地置換,並安排人與開發商一起辦理瞭土地紅線調整手續。2002年,郭開發“中江錦城”項目,為使房屋暢銷,準備將屋頂設計成西班牙風格。為瞭使該方案在規劃局順利通過,郭找顧湘陵幫忙。在建管處研究時,有人提出反對意見,顧湘陵以鼓勵創新為名表態支持,使該方案在規劃局順利通過。2005年,郭開發“中江國際花城”項目,因該土地原來屬於湖南工程機械廠的,該廠為改制企業,土地須公開掛牌出讓,長沙房產集團等幾傢有實力企業參與競拍。為確保中江公司順利中標,郭托請顧湘陵勸退兩對手。此後,顧湘陵在加快報建進度、調整局部規劃等方面為郭提供瞭幫助。“投桃報李”,郭以各種名義先後給顧湘陵送現金20次,其中人民幣20.7萬元、美金0.1萬元;並以明顯低於市場價格為顧湘陵情婦購房。2005年,郭取得“中江佳境天成”項目的土地後,決定從“中江佳境天成”項目中送部分幹股給顧湘陵。位於長沙市雨花區的湖南高橋大市場是中南地區最大的商貿市場。2001年,長沙市政府要求對市場提質改造。為挽留經營戶,董事長、總經理羅映紅擬在原空置的200餘畝土地上興建臨時門面。顧幫其先建後補辦規劃手續。2003年,在對市場內舊的建築拆除後,羅在傢電百貨城項目報建中,規劃局在對設計方案審查時,將3號樓取消作為預留綠化地,羅一面向政府報告,一面對3號樓重新報建。顧予以支持。後該樓順利報建。在百貨皮具城項目中,按照原來規劃要求,項目從紫薇路邊要向東退讓30米,市場在設計方案中,隻退讓瞭8米。顧設法讓其通過。2006年,市場新建現代商貿城,羅試圖將4棟商場整體連接,增加商業面積。顧再度出手,該項目最終將容積率從4.0增至5.0。2006年,市場因運作上市,需要完善相關產權手續,對原來未辦理手續的臨時建築補辦審批手續,在顧的指點和幫助下,此事成功完成。顧獲得的回報是,羅先後送給他130萬元現金。不透明的權力運行讓官員高危此外,顧案中鮮見在長沙從事地產開發的一些國內知名的大公司。對此,羅秋林的看法是,這恰恰反映瞭顧聰明的一面。因為,這樣的大公司要麼實力雄厚,背後有人,要麼是省市領導招商引進的大項目,顧沒有伸手的資格和膽量。羅秋林說,自己對此有著切身的體會。兩年前,他受朋友之托,提數千萬元巨款到某市國土部門土地交易中心申請參加招標買地。然而,無論他怎麼說,該部門負責人一言不發,對其置之不理。“他總是微笑著看著我,就是不收我的保證金。”他後來得知,這塊土地最後竟然以低於招標價近50%的價格成交。羅萬裡曾與湖南某市規劃局長“交過手”:他發現在該市中心有一棟樓超出規劃、多起瞭4層樓房售賣,於是便以普通公民的身份向規劃局提出拆除該違規樓層的要求。不久,他的辦公室門庭若市。“來訪的有熟人、官員朋友,都勸我罷手。”甚至,還有黑社會人員前來聯系,對他的健康“表示關心”。羅萬裡堅持不懈,揚言若規劃局不處理,就將向多傢媒體爆料,並起訴該局不作為,最終推動瞭事情解決。在長達半年多的交往中,羅萬裡對房地產領域的政府管控流程和問題有瞭自己的體會。他認為,結合顧案來看,坊間所謂顧湘陵以高度專業化的技術上騙領導下蒙群眾搞權錢交易的說法不符事實和常理。因為,房地產或者其他項目,自發改委立項到規劃局選址規劃再到國土局出讓土地,其中的流程均有國傢設定的技術準則衡量。這些準則都設定瞭非常具體、清楚的技術參數,誰違規違法做瞭什麼,部門領導和同事都是能看得出來,不可能“集體失明”。此外,各城市多有大規委、小規委之設,大規委多是市政府領導掌控,小規委(具體規劃部門)更多是負責實施。核心的問題在於,規劃、建設、工程領域中微觀運行權力不為普通百姓所知。國傢的資源尤其是公共資源,市場化程度不高,而政府權力支配性約束太強,通過市場經濟平等公平交易的機會就少。也因此,權力尋租的空間就會膨脹。這也是國傢要深化市場經濟改革的重要原因。羅萬裡指出,如果配置好公權力和市場之間的關系,應會提高公權力的運行效率。然而,目前這種情況,壟斷太多,行政權力超強,所以經營者就會尋找權力、依附權力,才能夠獲得資源,並在市場中尋找到最有效率的、也是可以取得最高利潤的市場要素。比如土地資源,行政審批資源。而權力的擁有者,也剛好利用這種機會權力尋租,權力、金錢、美色,常常會形成最佳的結合點。湖南交通部門數位廳官的相繼落馬即是例證。他說,現在行政權力運行不透明或透明度不高,也是制約反腐的重要因素。因為不透明,所以公眾知曉率就低,法律賦予公民的查詢、瞭解的權利就有限,甚至落實不瞭。這會導致行政權在因私利侵害公共利益時,外界難以知情。例如,城市規劃區劃的調整,增加高度,增加面積。具體的操作流程外界不知道,也無法獲取那些資料信息,在整個過程中,謀求私利的利益集團就是一個暗箱。因此,要推行陽光政府,透明政府,必須深入進行微觀權力的高度透明化。

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