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中國出入境舊制度慣性之下的簽證歧視

中國出入境舊制度慣性之下的簽證歧視

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出入境舊制慣性仍存,官民有別依舊,跟不上國人對便利的需求改革開放以來,中國人出入境的自由度大大提高,但和一些發達國傢相比,很多有頻繁出入國境需求的中國人,經常為國境門檻所困擾。《中華人民共和國出境入境管理法》(草案)近期向社會征求意見,引發一些名人對“簽證歧視”問題發表意見,護照和簽證問題一時成為社會關註熱點。改革開放以來,總體上說,中國人出入境的自由度大大提高。但和世界上一些發達國傢相比,面對全球化提供的日益增多的國際交往機會,很多有頻繁出入國境需求的中國人,經常為國境門檻所困擾。目前,已有一些國傢和地區給予中國人落地簽證或特例免簽的便利待遇,可是國內政策和制度卻構成障礙。上述《出境入境管理法》草案中,有些條文甚至將這種障礙通過法律予以固化,引發種種批評之聲。很多人未註意到,自由地出入國境乃是遷徙自由的一部分,是一國公民應享有的權利。改革開放至今,對中國公民的諸多出入境限制已大為放開,但很多體制慣性和政策尾巴依舊存在。問題也不僅僅在國內的出境限制,還有別國的入境許可。各國對外國人進入本國國境從來奉行區別對待的原則,在自由旅行已成大勢的“地球村”時代,中國護照受歡迎度還很低。在2011年“亨氏國際旅行自由度指數”(Henley Visa Restriction Index)的統計榜上,中國的排名在48個受統計國傢中位列倒數第六位。影響中國人出境便利還有一個因素,即“官民有別”。截至2011年9月30日,共有74個國傢和中國簽訂過互免簽證協議。但除瞭聖馬力諾,其他國傢的免簽待遇,基本僅限於外交護照和公務護照。中國龐大的人口,以及政治制度和意識形態差異,是中國公民難以獲得免簽待遇的重要原因。比如,美國在決定是否給予一個國傢免簽政策時,要考察在一定時間內,這個國傢公民的滯留不歸率多少、公民的誠信度如何。如果答案是負面的,就不能給予免簽。故此,要讓國人在國際上更受待見,除瞭政府的努力,國民自身素質的提高同樣不容忽視。——編者去尼泊爾參加制憲研討會,已領登機牌,卻被中國邊檢“扣下瞭,沒去成”。原因是:尼泊爾可以接受中國公民落地簽證,但是出中國邊境還需要前往國的簽證。北京大學法學院教授張千帆在2011年5月8日發的一條微博,講述瞭他出國遭遇的障礙。他原以為,尼泊爾可以接受中國公民落地簽證,便可以省去在國內辦簽證的麻煩而便利出境,結果被邊檢拒絕。“很遺憾,因為在我們自己的海關(應為邊檢——編者註)遇到瞭預想不到的障礙,因而不能和你們一起參與這個非同尋常的時刻(指參加制憲研討會——編者註)。”張千帆在微博中說。張千帆的個人經歷並非孤例。2011年春節前,某央媒員工小華(化名)和丈夫臨時決定出國過節。由於時間緊,他們想去一個不需要簽證或者可以落地簽的國傢旅遊。咨詢瞭旅行社的朋友後,他們被告知,有兩個國傢對中國因私護照免簽:馬爾代夫和毛裡求斯;去印尼和斯裡蘭卡則可以落地簽。他們選擇瞭斯裡蘭卡,並通過旅行社購買瞭機票。結果在換完登機牌過邊檢時,遇到瞭和張千帆同樣的情況:因沒有前往國簽證或第三國簽證而被拒絕出境。小華說,她之前完全不知道有這個規定,並未事先咨詢出入境管理局。她先前曾經有過一次持因公護照到新加坡落地簽的經歷,但她忘瞭這次自己拿的是因私護照,結果在出境前被攔住。小華這時想起給自己在出入境管理局工作的朋友打電話求救。對方說原則上是不讓出境的,但有時邊防也可能網開一面。於是,小華使出渾身解數,眼看著邊檢人員就要被說服時,對方發現瞭另一個問題——小華先生的護照簽發地不是北京。邊檢說,小華可以出去,但她先生走不瞭。結果兩人隻好雙雙退機票。除瞭前述的落地簽便利,一些國際性會議的承辦國,往往會對參與人員,包括媒體記者給予特別的免簽待遇。例如2011年底在南非德班舉行的聯合國氣候變化大會,南非政府就向所有註冊成功的參會人士提供免簽待遇。但是,同樣因為中國國內的政策,這項便利難以惠及中國的非官方參會者。如今,越來越多的中國人出入境日益頻繁,深為這種障礙所困擾。然而,新近的法律修訂並沒有改善的跡象。2011年12月26日,十一屆全國人大常委會第24次會議首次審議的《中華人民共和國出境入境管理法(草案)》第八條規定,除瞭依法申請辦理護照或者其他旅行證件,中國公民前往其他國傢或者地區,還需要取得前往國簽證或者其他入境許可證明。但是,中國與外國簽訂互免簽證協議或者公安部、外交部另有規定的除外。該草案是在整合修訂1986年實施的《中國公民出境入境管理法》和《外國人入境出境管理法》(下稱“兩法”)及其實施細則,以及1995年起施行的《出境入境邊防檢查條例》的基礎上形成的。根據全國人大常委會對草案審議意見的報告,此次立法是因為20多年之後法律不能適應形勢的需要:一是大量外國人來華旅遊、訪問、從事商務活動,對外國人簽證、入出境、居留和就業的管理亟待加強和完善;二是現行法律規定的簽證和居留管理制度不夠完善,管理上存在漏洞,近年來外國人“非法入境、非法居留、非法就業”情況突出;三是2006年頒佈的《護照法》對護照的申請、簽發和管理進行瞭規范,抽取瞭中國公民出境入境管理法及其實施細則的一部分內容,需要修改“兩法”以保證法律體系內部的統一與和諧。顯然,新法草案主要是針對外國人入境和居留問題。對中國公民出入境的管理,則基本沿襲現有制度規則。中國公民便利出境的障礙依舊。出入境權變遷政治因素決定政府賦予公民出入境權的程度,經濟因素決定瞭人們對出入境權的現實需求。改革開放後,中國公民的出入境限制在不斷減少,但障礙仍不少新法草案第三條明確規定,“國傢保護中國公民出境入境合法權益”。這一表述與1986年《中國公民出境入境管理法》中所述“公民出入中國國境的正當權利和利益”,並無太大差異。在學者們看來,出入境的自由和權利,乃是遷徙自由的一部分。一直以來,人們往往隻註意到國內的遷徙自由。實際上,跨越國境也涉及遷徙自由問題。北京理工大學法學院教授劉國福認為,出入境權是指一個人自由離開和返回任何國傢的權利。通常,這種權利受到國傢政治、經濟、安全等情況的影響和限制。規范出入境權要在國傢利益和公民的人權之間進行平衡。許多國際文件都涉及出入境權規定。1948年《世界人權宣言》第13條規定,人人應該充分地不受歧視地享有出入境權。1966年《公民權利和政治權利國際公約》規定瞭人人有自由離開任何國傢,包括其本國在內。任何人進入其本國權利,不得任意加以剝奪。此外,《消除一切種族歧視公約》《兒童權利公約》等一些中國政府批準的國際公約,也有相關出入境權的規定。《世界人權宣言》作為一個政治性的宣示文本,不具有法律效力;而中國政府於1998年簽署瞭《公民權利和政治權利國際公約》,至今尚未批準履行。一位不願具名的國際法專傢認為,出入境作為一種國傢的屬地管轄,所有國傢都有自己特定的制度,這屬於國內法規定的范疇。國際法上也沒有更詳細的對出入境的一般性規定。不同的國傢,實行不同的出入境政策。在分析各個國傢對出入境權的規定差異時,劉國福認為,政治、經濟、文化和法律都可以成為主導因素,其中政治和經濟因素是最重要的因素。政治因素決定政府賦予公民出入境權的程度,經濟因素決定瞭人們對出入境權的現實需求。文明的政治制度促進對出入境權的認可和有效保護,相反,中央集權或者獨裁的政治體制會否定出入境權。從1949年以後中國出入境政策的變遷來看,對公民的出入境限制,自改革開放後開始不斷減少。1978年以前,中國公民因私出國基本上處於被嚴格限制的狀態,回國也要經過嚴格的層層審核。改革開放之後,出入境制度從基本禁止過渡到嚴格限制,逐步放寬。1984年,公安部印發《關於放寬因私出國審批條件的通知》,規定除瞭被禁止出境的中國公民,如果目的地國可能批準簽證,無論其社會階級出生、政治思想和傢庭情況,均可批準自費出境。1986年2月實施的《中華人民共和國公民出境入境管理法》,大大放寬瞭公民因私出國境的限制。隻有刑事被告人和犯罪嫌疑人、法院通知有未瞭結民事案件不能離境的人、被勞教的人等五種情形,申請出國境不被批準。此外,中國公民因私出國,必須提供境外邀請函、財政擔保、單位證明和出境登記卡。公安部官員曾經在接受媒體采訪時表示,由於當時技術能力不夠,判別申請人是否屬於“五種人”隻能依賴申請人所在單位出具意見證明;由於當時經濟水平不高,為保證公民出國境後的正常生活,要求申請人必須提交境外邀請函、財政擔保等相應材料。2001年,隨著中國加入WTO,對外交往的需求日益迫切。2001年11月22日,公安部召開“2002年全國公安出入境管理工作會議”,宣佈瞭六項改革目標。其中有四項是關於公民出入境管理,“按需申領護照”政策是改革的核心。按需申領護照,就是隻要有出國需要,向公安出入境管理部門遞交身份證件和戶籍證明即可。2001年,廣東省的中山市率先進行瞭“按需申請”的試點。2002年,試點城市增加到瞭24個;2004年,擴大到中國80%的大中城市;到2005年則擴大到所有的大中城市。但這項改革至今仍未涉及中國的小城市以及廣大的農村地區。2006年12月29日,《護照法》生效前夕,公安部出入境管理局通過答記者問透露,全國有231個城市實行公民憑戶口簿、居民身份證按需申領護照。在這231個城市之外,申請人出國除提交戶口簿、居民身份證,還要提供與出國事由相應的證明材料,如出國勞務的,要提交勞務項目說明書。劉國福教授認為,從管理者的角度來看,他們擔心按需申請護照的做法普及到農村以後,會使非法偷渡、非法出境的數量大幅度上升,“出去後不回來”。但這顯然是一種戶籍歧視。2007年1月1日正式實施的《護照法》,並未對護照的申領條件作出具體規定;而正在全國人大常委會審議過程中的《出境入境管理法》草案,也未涉及此內容。簡化中國公民申領護照的手續,從而增加出境便利的改革尚有很大空間。同時,《出境入境管理法》草案基本延續瞭當前《公民出境入境管理法》對限制出境的規定,對以前的五種不準出境的情形僅僅做瞭微調。在劉國福教授看來,限制的多少,能夠體現出一個國傢在對待出入境問題上的價值取向:是偏向管制還是偏向公民的權利。國傢對於公民自由出國的限制必須是合理、適當的,而且還應當有相應的程序保障以及救濟制度。特別是對於“可能危害國傢安全和利益,國務院有關主管部門決定不準出境的”,以及“法律、行政法規規定不準出境的其他情形”,應當有更加清晰明確具體的界定和程序制約,防止泛化和被濫用。簽證障礙中國公民不能自由出境,去往可以落地簽的國傢,主要是因為出入境管理的相關政策沒有調整要出境,拿到護照隻是第一步,最大的障礙還是簽證。對於中國人持因私護照去前往國辦簽證的待遇,很多人都有深切感受——首先需提交各種材料(不同使館要求不同,大致包括財產證明,如銀行存款證明、收入證明,加蓋公章的單位營業執照復印件,戶口本原件復印件等)。其次排隊時間長,以到美國使館辦簽證為例,通常至少要三個小時,還得接受簽證官對材料的審查和盤問,有時甚至是刁難,結果仍有可能被拒。最近幾年來,由於旅遊和商務活動迅猛增加,不少使館將簽證服務外包給中介代理機構,後者收取一定的中介費。雖然節省瞭排隊時間和面談環節,但增加瞭成本。而且所需材料並未減少,有時通過中介機構甚至更麻煩。一位有過多次出境記錄的環保界非政府組織人士,2011年受邀去德國和奧地利開會。奧地利使館要求在室外排隊等候進入。那是一個冬天,她在寒風中排隊兩三天也沒進去。排隊的人多有怨言;保安說,別抱怨,這事能怪外國人嗎?“人傢都把你當窮人看。”分析人士指出,發達國傢對受理中國公民簽證申請時設置種種嚴格的條件,拒簽率高,主要原因是滯留不歸者眾,簽證官會先推定申請者有移民傾向。中國申請人多,而每天簽發的簽證有限,拒簽率相較其他國傢就顯得高。另一方面,政治制度和意識形態的差異,也讓發達國傢對中國人保持警惕。長期以來持中國護照到哪裡都需要簽證或通行證的現實,讓很多國人沮喪。不少人想方設法拿美國綠卡或香港身份證,或加入他國國籍,一個重要原因就是為瞭旅行方便,不受簽證之限。但中國護照是不是到哪裡都需要簽證?其實不然。一個國傢或地區是否給予他國免簽或落地簽待遇,並不必然需要有互免協議,一些情況下也有單方面開放。比如塞舌爾就向所有的國傢免簽開放。這些國傢往往以旅遊業作為主要收入來源,不會擔心移民大量湧入或者偷渡,對於意識形態和政治制度的分歧也不太敏感。免簽或落地簽政策,可以促進當地的旅遊業和經濟發展。“盡管我們常抱怨中國的護照是全世界最不好用的護照之一,但是如果你瞭解瞭一些簽證的知識和政策,不僅幫你省錢,你還會發現簽證擋不住中國人走向世界的腳步。”一位網名“行走40國”的旅遊愛好者在其博客中透露,“而事實上世界上也有不少國傢對中國的遊客實行瞭免簽證和落地簽證,隻是很多中國的初級驢友不太瞭解。”免簽,顧名思義,是不需要簽證的入境方式。落地簽證,則是指一個國傢的公民因各種原因不能預先在出發地獲得前往國傢或地區的簽證時,可持本人護照或前往國傢或地區的特別入境許可證明,在抵達該國傢口岸後再辦理入境簽證。因這種簽證是在乘飛機等交通工具到達口岸(俗稱落地)後獲得的,所以稱為落地簽證。免簽證是一個國傢對另一個國傢公民的最高待遇;落地簽次之,但仍優於提前簽證。按網友“行走40國”在博客中的介紹,他親自去過和瞭解的對中國普通護照免簽的國傢和地區包括:斯裡蘭卡、俄羅斯(需跟團)、馬爾代夫、毛裡求斯、瓦努阿圖、安道爾、貝寧、阿魯巴、敘利亞、諾福克群島、埃及西柰半島、韓國濟州島。其中馬爾代夫和敘利亞其實是落地簽,但由於不收取簽證費,被看做免簽待遇。而他列舉的落地簽國傢中,包括柬埔寨、尼泊爾、馬來西亞、薩摩亞、所羅門群島、麥克羅尼西亞。這並非完整的列表。比如多數人熟知的泰國、印尼、新加坡也可以落地簽。但是,到底有哪些國傢向中國的因私護照持有者給予免簽和落地簽,中國並無任何官方網站提供有關的信息。財新《新世紀》記者分別致電公安部出入境管理局和外交部領事司及出國簽證處,對方均表示不瞭解。

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